從政信合作看金融創(chuàng)新與風險防范
來源： 蘇信理財 時間：2010-07-31
2008年的全球金融危機嚴重沖擊了我國經(jīng)濟，國家因此確定了積極的財政政策和較為寬松的貨幣政策。自2008年底國務院出臺4萬億元經(jīng)濟刺激計劃以來，各地方政府相繼出臺投資計劃，總投資規(guī)模十分龐大。然而，最終中央財政僅負擔了總的投資計劃中的1.18萬億，這意味著上報的大量地方項目的大部分資金將由地方自籌，本來捉襟見肘的地方財政變得更加困窘。于是，地方政府融資平臺成為地方政府為中央項目配套資金的重要手段。1年間，地方融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模飛速發(fā)展，據(jù)央行2009年第4季度披露的數(shù)據(jù)，全國有3800多家地方融資機構(gòu)，由于融資途徑主要靠銀行貸款，在去年全國9.59萬億元的新增貸款中，投向地方融資平臺的貸款占比高達40%，總量近3.8萬億元。按照2009年GDP增長8.7%來看，2009年地方政府建設負債率快速上升到14.9%，比2008年提高了3.9個百分點。
隨著政府融資平臺風險的逐漸顯現(xiàn)，銀監(jiān)會下發(fā)了《關于信托公司政信合作業(yè)務風險提示的通知》，財政部就財政擔保下發(fā)了規(guī)范性文件，銀監(jiān)會2010年工作會議也對防范地方融資平臺風險進行了部署。在1月26日中國銀監(jiān)會2010年第一次金融形勢通報分析會上，劉明康主席指出，政府融資平臺貸款風險不斷積累，各級政府融資總額達到6萬億元，平均債務率為94%，而個別政府債務高達400%，要求各金融機構(gòu)要將現(xiàn)有的平臺公司“項目包”逐筆打開，進行嚴密梳理；對原有貸款要分類處理；嚴格控制新增貸款；嚴厲追究失責行為。
對信托行業(yè)來說，如何在堅持合規(guī)經(jīng)營、風險可控的原則下，按照監(jiān)管精神的要求積極進行業(yè)務創(chuàng)新，充分發(fā)揮信托制度優(yōu)勢，提高風險管理能力，確保政信合作業(yè)務有序發(fā)展，既支持地方經(jīng)濟建設，又保證信托資金的安全和受益人的合法權(quán)益，確立可持續(xù)發(fā)展的信托公司政信合作業(yè)務策略，是值得思考的一個重要問題。
一、政信合作簡介
（一）政信合作的基本數(shù)據(jù)
所謂政信合作類信托，即政府部門及政府平臺公司與信托公司合作，共同開發(fā)基于政府信用的信托項目和信托產(chǎn)品，并將信托產(chǎn)品所募集之資金投向政府類項目的信托業(yè)務品種。目前政信合作類信托產(chǎn)品遍地開花，尤其是2008年底國家為抗擊金融風暴推出四萬億經(jīng)濟刺激方案之后，政信合作類信托業(yè)務更是呈現(xiàn)爆發(fā)式發(fā)展的態(tài)勢。截止2009年12月末，全國54家信托公司政信合作業(yè)務余額2762.47億元，占信托業(yè)務總規(guī)模的13.44%。
目前，政信合作信托業(yè)務主要集中在基礎設施類項目上。據(jù)不完全統(tǒng)計，2009年1月至12月，全國共發(fā)行集合類信托項目1173個，發(fā)行規(guī)模1313.55億；其中基礎設施類集合信托項目共144個，發(fā)行規(guī)模209.77億，政信合作類集合信托項目發(fā)行規(guī)模占集合信托總發(fā)行規(guī)模的15.97%。2009年1月至12月，全國銀信合作產(chǎn)品數(shù)量為4201個，其中投向基礎設施類的產(chǎn)品數(shù)量為856個，占銀信合作產(chǎn)品數(shù)量的20.38%。下面是2006-2009年基礎設施類集合信托產(chǎn)品統(tǒng)計資料，可以看出基礎設施類集合信托產(chǎn)品發(fā)行規(guī)模呈迅速增大的趨勢，在集合類信托產(chǎn)品中也占有重要的比例。
（二）政信合作內(nèi)在原因分析---政府面（資金需求面）
1、政府融資需求的客觀需求
1994年分稅制改革之后，提高了中央財政在財政收入中的比重，幾個主要稅種的大部分收入都劃歸中央，留給地方的多是一些近期增收潛力較小和征管難度較大的零散稅種，其收入不僅不夠穩(wěn)定，而且增長緩慢。之后，地方各級政府紛紛仿效，上一級財政都將主體稅源劃歸本級財政，最終形成了層層向上集中的收入分配格局，這就造成越往基層政府，日子越難過，可用于建設的資金越短缺。與此同時，中央政府與地方政府、各地方政府之間事權(quán)沒有明確的、正式的分工，導致支出責任層層下放，特別是本應由上一級政府承擔的義務教育和公共衛(wèi)生等普遍性和基礎性服務責任卻不斷下移。一些需要地方配套的投資項目，市縣配套通常要占到2/3，這就造成地方政府尤其是基層政府的收入能力與日益增加的支出責任表現(xiàn)出極大的不適應。盡管地方政府可從一些稅目，中央政府的撥款和出售土地取得收入，這遠遠還不能滿足地方發(fā)展建設的龐大需要?？芍湄斄Σ蛔阍斐傻胤秸y以為中央政府投資項目配套資金，而在市場融資過程中，地方政府投資項目的資本金又嚴重不足。
2、現(xiàn)有法律框架下的地方政府融資困境
現(xiàn)有的法制環(huán)境下不允許地方政府舉債，提供擔保，中央禁止地方政府發(fā)行債券，地方政府只能通過設立政府融資平臺進行融資，以規(guī)避現(xiàn)有法律框架的限制。在這種土地財政+融資平臺模式下，地方政府通過財政性資金注入、土地收益、國有資產(chǎn)存量以及賦予特許經(jīng)營權(quán)等方式對融資平臺進行扶持，在地方政府承諾、地方人大同意納入地方財政預算確保還本付息前提下，獲得金融機構(gòu)貸款。在地方可支配財力有限的情況下，沒有土地收益，這一基本融資模式就失去了存在的基礎。土地增值收益為城市建設提供了資金保障，土地一方面有儲備抵押和貸款融資的功能，另一方面，土地的深度開發(fā)是土地資產(chǎn)增值的主要渠道。過去一年中，地方政府融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模急劇膨脹，有數(shù)據(jù)表明，目前官方統(tǒng)計數(shù)量已經(jīng)超過3千個，總體融資規(guī)模達到4—5萬億元。中國銀監(jiān)會已把地方融資平臺風險列為2010年銀行業(yè)3大風險之首。
3、信托融資有其獨特的優(yōu)勢。
與一般銀行貸款相比，信托公司可以通過投資方式為項目提供資本金，發(fā)揮撬動投資作用。信托注資后，為這些平臺公司日后向銀行申請貸款提供了更大的空間。在地方投資項目中，即便是要求地方政府拿出項目投資20%的資本金都是很困難的，因此催生了信托方式的資本金籌措方法，而最終的資金來源仍是銀行信貸。商業(yè)銀行法規(guī)定，商業(yè)銀行不得向非自用不動產(chǎn)投資或者向非銀行金融機構(gòu)和企業(yè)投資，而信托法規(guī)定信托公司不得吸儲，但是二者合作之后，形成了一個“銀信政”產(chǎn)品，銀行向其高端客戶銷售信托公司理財產(chǎn)品，隨后，客戶資金由信托公司托管，這些資金再作為項目資本金注入基礎設施項目。所以，政府與信托公司的合作很大程度上是政府出于充實融資平臺資本金考慮，目的是往往是為了進一步申請銀行貸款。
（三）政信合作內(nèi)在原因分析---信托公司面（資金提供面）
1、歷史淵源
從歷史來看，信托公司從誕生伊始就和政府機構(gòu)合作緊密，上世紀八九十年的信托公司更是作為地方政府的小金庫為各類政府項目進行融資。在過去的二十多年時間里，信托行業(yè)歷經(jīng)幾次整改。如今，脫胎換骨后的信托公司已逐步進入正規(guī)化、市場化運作的軌道中，作為管理逐步規(guī)范的信托公司在與政府的合作中也打開新的局面、邁入新的時代。
2、信托公司多為國有控股的公司治理結(jié)構(gòu)
2002年信托業(yè)重新登記以來，信托公司受地方政府影響已經(jīng)大為減少，但在信托公司治理結(jié)構(gòu)上仍有多為國有股東控股，與政府仍然保持著較為密切的聯(lián)系。
3、巨大的市場需求和較低的技術(shù)門檻對信托公司的吸引力
在地方政府發(fā)行債券被禁止的情況下，政信合作作為一種替代的模式填補了市場空白。地方政府資金需求規(guī)模大、產(chǎn)品設計的技術(shù)含量較低，對信托公司產(chǎn)生了巨大的吸引力。
二、傳統(tǒng)的政信合作模式
（一）傳統(tǒng)的政信合作模式的核心特征
傳統(tǒng)的政信合作模式的核心特征是：還款來源只限于政府信用，其它的風險防范手段形同虛設，實際上就是地方政府債。在傳統(tǒng)的政信合作模式中，信托公司通過發(fā)行信托計劃募集資金，將其用于充實政府項目資本金，用財務杠桿為銀行信貸提供保證。例如，按照一般銀行貸款要求的項目注冊資本金必須達到總投資額的35%計算，50億元信托投資可為重大項目建設帶來93億元的銀行后續(xù)貸款。
交易步驟說明：
1、地方政府設立融資平臺公司，信托公司面向商業(yè)銀行和社會投資者發(fā)行信托計劃。
2、信托資金到位后將募集資金用于向政府融資平臺定向增資，政府融資平臺滿足最低資本金要求，向銀行申請后續(xù)貸款。
3、信托到期，政府指定的其他公司（第三方回購主體）向信托公司支付股權(quán)溢價回購款。
4、地方人大、財政局對回購款的支付出具承諾。
5、信托公司向投資者分配信托本金和收益，信托計劃終止。
（二）傳統(tǒng)的政信合作模式的風險
這種傳統(tǒng)的政信合作業(yè)務模式的風險主要包括信用風險和法律風險兩類。
1、信用風險
信用風險即地方政府無法償還債務的風險。目前地方政府對“土地財政”的依賴性突出，在一些地方，土地直接稅收及城市擴張帶來的間接稅收占地方預算內(nèi)收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預算外收入的60%以上。這種主要依靠“土地財政”建立的城市經(jīng)濟發(fā)展模式是不可持續(xù)的，一旦大規(guī)模城市化進程結(jié)束，可供開發(fā)的土地日益減少，未來的地方財政狀況將會面臨嚴峻考驗，信用風險將逐步凸顯。
2、法律風險
地方政府的擔保往往是地方人大、政府出具的還貸支持性文件，或是地方財政出具還本付息的承諾函，而這種"擔保函"并不具備法律強制力。實際上，按照我國《擔保法》關于國家機關不能擔任保證人的規(guī)定，政府財政為旗下平臺公司提供承諾的行為并無相應法律效力，起不到信托資金償還萬無一失的作用。
三、政信合作的創(chuàng)新模式
基于傳統(tǒng)政信合作業(yè)務的風險和內(nèi)在缺陷而產(chǎn)生的是政信合作的創(chuàng)新模式，該模式有以下主要特征：產(chǎn)品設計的結(jié)構(gòu)化、投資運用的組合化和核心資產(chǎn)抵押的增加。
（一）產(chǎn)品設計的結(jié)構(gòu)化
在政信合作的創(chuàng)新模式中出現(xiàn)了產(chǎn)品設計受益權(quán)的分層，分層資金來源方除了一般投資人外，還有政府關聯(lián)企業(yè)、專業(yè)投資基金等。大型優(yōu)質(zhì)企業(yè)、社會投資基金等投資主體以及作為初始杠桿性投入的財政資金，擔保公司、創(chuàng)業(yè)投資公司等機構(gòu)對產(chǎn)品進行信用增級。通過多方合作，使得各主體的風險與利益相匹配，能共同分享地方經(jīng)濟發(fā)展帶來的成果，實現(xiàn)了風險的合理分散與承擔。
（二）資金運用的組合化
該模式依然是信托公司募集資金并投向政府定制的項目。但其有兩個新特點：資金來源不限于信托公司募集而趨向多元化；資金投向不再是單一項目，而趨向組合投資，資金的投向不再是單一的用款企業(yè)，而是數(shù)家甚至數(shù)十家優(yōu)質(zhì)企業(yè)，有組合投資性質(zhì)。產(chǎn)業(yè)與園區(qū)信托基金是這一趨勢中一種新的投資組合運用方式。該模式的構(gòu)架是信托公司與政府相關企業(yè)發(fā)起設立基金，基金以貸款或股權(quán)等形式向投向相同產(chǎn)業(yè)特征的企業(yè)或園區(qū)建設。信托公司負責募集資金，政府委托屬下企業(yè)與信托公司合作管理基金運營?；鹗找媾c本金償還來源則靠政府財政陸續(xù)到位的資金、所投資企業(yè)還款或分紅、園區(qū)物業(yè)租金等形成的現(xiàn)金流。比如，2008年成立的“中信-凱德1號科技園區(qū)股權(quán)投資集合資金信托計劃”。該信托專門投資于北京、上海等地政府舉辦的科技園區(qū)商務房地產(chǎn)所有權(quán)，具有組合投資分散風險的特征，信托收益來自經(jīng)營物業(yè)所取得的租金以及在信托結(jié)束時出售物業(yè)所獲溢價。該信托產(chǎn)品融基金化、商業(yè)地產(chǎn)和政府支持等元素為一體，是產(chǎn)業(yè)與園區(qū)信托基金的雛形。另外，還有新華信托發(fā)行的“港泰物流園區(qū)項目貸款集合資金信托計劃”也可資借鑒。這些案例作為產(chǎn)業(yè)與園區(qū)基金的雛形，在運營模式和項目選擇上已彰顯出信托機制在政府融資創(chuàng)新中組合運用的優(yōu)勢。
（三）核心資產(chǎn)抵押的增加
雖然信托資金的投資與風險控制的設計中仍然有政府的身影，市場化運作優(yōu)勢已不斷增強，政府信用不再是唯一的擔保措施。信托公司在政信合作項目的開展中，除要求政府提供財政承諾外，還要求具有切實有效的信用增級措施。信用增級措施主要包括：土地或其他財產(chǎn)抵押、項目收費權(quán)質(zhì)押、政府授權(quán)投資的機構(gòu)或部門出資設立的全資或控股企業(yè)提供承擔連帶責任的保證擔保等。
隨著經(jīng)濟社會環(huán)境的不斷變化，政信合作業(yè)務也將逐步深化，邁入新的階段。我們有理由相信，政信合作業(yè)務不但能作為政府傳統(tǒng)融資途徑的良好補充，更能以創(chuàng)新方式滿足地方政府靈活多樣的投融資需求，為地方經(jīng)濟的發(fā)展貢獻自己的力量。
隨著政府融資平臺風險的逐漸顯現(xiàn)，銀監(jiān)會下發(fā)了《關于信托公司政信合作業(yè)務風險提示的通知》，財政部就財政擔保下發(fā)了規(guī)范性文件，銀監(jiān)會2010年工作會議也對防范地方融資平臺風險進行了部署。在1月26日中國銀監(jiān)會2010年第一次金融形勢通報分析會上，劉明康主席指出，政府融資平臺貸款風險不斷積累，各級政府融資總額達到6萬億元，平均債務率為94%，而個別政府債務高達400%，要求各金融機構(gòu)要將現(xiàn)有的平臺公司“項目包”逐筆打開，進行嚴密梳理；對原有貸款要分類處理；嚴格控制新增貸款；嚴厲追究失責行為。
對信托行業(yè)來說，如何在堅持合規(guī)經(jīng)營、風險可控的原則下，按照監(jiān)管精神的要求積極進行業(yè)務創(chuàng)新，充分發(fā)揮信托制度優(yōu)勢，提高風險管理能力，確保政信合作業(yè)務有序發(fā)展，既支持地方經(jīng)濟建設，又保證信托資金的安全和受益人的合法權(quán)益，確立可持續(xù)發(fā)展的信托公司政信合作業(yè)務策略，是值得思考的一個重要問題。
一、政信合作簡介
（一）政信合作的基本數(shù)據(jù)
所謂政信合作類信托，即政府部門及政府平臺公司與信托公司合作，共同開發(fā)基于政府信用的信托項目和信托產(chǎn)品，并將信托產(chǎn)品所募集之資金投向政府類項目的信托業(yè)務品種。目前政信合作類信托產(chǎn)品遍地開花，尤其是2008年底國家為抗擊金融風暴推出四萬億經(jīng)濟刺激方案之后，政信合作類信托業(yè)務更是呈現(xiàn)爆發(fā)式發(fā)展的態(tài)勢。截止2009年12月末，全國54家信托公司政信合作業(yè)務余額2762.47億元，占信托業(yè)務總規(guī)模的13.44%。
目前，政信合作信托業(yè)務主要集中在基礎設施類項目上。據(jù)不完全統(tǒng)計，2009年1月至12月，全國共發(fā)行集合類信托項目1173個，發(fā)行規(guī)模1313.55億；其中基礎設施類集合信托項目共144個，發(fā)行規(guī)模209.77億，政信合作類集合信托項目發(fā)行規(guī)模占集合信托總發(fā)行規(guī)模的15.97%。2009年1月至12月，全國銀信合作產(chǎn)品數(shù)量為4201個，其中投向基礎設施類的產(chǎn)品數(shù)量為856個，占銀信合作產(chǎn)品數(shù)量的20.38%。下面是2006-2009年基礎設施類集合信托產(chǎn)品統(tǒng)計資料，可以看出基礎設施類集合信托產(chǎn)品發(fā)行規(guī)模呈迅速增大的趨勢，在集合類信托產(chǎn)品中也占有重要的比例。
（二）政信合作內(nèi)在原因分析---政府面（資金需求面）
1、政府融資需求的客觀需求
1994年分稅制改革之后，提高了中央財政在財政收入中的比重，幾個主要稅種的大部分收入都劃歸中央，留給地方的多是一些近期增收潛力較小和征管難度較大的零散稅種，其收入不僅不夠穩(wěn)定，而且增長緩慢。之后，地方各級政府紛紛仿效，上一級財政都將主體稅源劃歸本級財政，最終形成了層層向上集中的收入分配格局，這就造成越往基層政府，日子越難過，可用于建設的資金越短缺。與此同時，中央政府與地方政府、各地方政府之間事權(quán)沒有明確的、正式的分工，導致支出責任層層下放，特別是本應由上一級政府承擔的義務教育和公共衛(wèi)生等普遍性和基礎性服務責任卻不斷下移。一些需要地方配套的投資項目，市縣配套通常要占到2/3，這就造成地方政府尤其是基層政府的收入能力與日益增加的支出責任表現(xiàn)出極大的不適應。盡管地方政府可從一些稅目，中央政府的撥款和出售土地取得收入，這遠遠還不能滿足地方發(fā)展建設的龐大需要?？芍湄斄Σ蛔阍斐傻胤秸y以為中央政府投資項目配套資金，而在市場融資過程中，地方政府投資項目的資本金又嚴重不足。
2、現(xiàn)有法律框架下的地方政府融資困境
現(xiàn)有的法制環(huán)境下不允許地方政府舉債，提供擔保，中央禁止地方政府發(fā)行債券，地方政府只能通過設立政府融資平臺進行融資，以規(guī)避現(xiàn)有法律框架的限制。在這種土地財政+融資平臺模式下，地方政府通過財政性資金注入、土地收益、國有資產(chǎn)存量以及賦予特許經(jīng)營權(quán)等方式對融資平臺進行扶持，在地方政府承諾、地方人大同意納入地方財政預算確保還本付息前提下，獲得金融機構(gòu)貸款。在地方可支配財力有限的情況下，沒有土地收益，這一基本融資模式就失去了存在的基礎。土地增值收益為城市建設提供了資金保障，土地一方面有儲備抵押和貸款融資的功能，另一方面，土地的深度開發(fā)是土地資產(chǎn)增值的主要渠道。過去一年中，地方政府融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模急劇膨脹，有數(shù)據(jù)表明，目前官方統(tǒng)計數(shù)量已經(jīng)超過3千個，總體融資規(guī)模達到4—5萬億元。中國銀監(jiān)會已把地方融資平臺風險列為2010年銀行業(yè)3大風險之首。
3、信托融資有其獨特的優(yōu)勢。
與一般銀行貸款相比，信托公司可以通過投資方式為項目提供資本金，發(fā)揮撬動投資作用。信托注資后，為這些平臺公司日后向銀行申請貸款提供了更大的空間。在地方投資項目中，即便是要求地方政府拿出項目投資20%的資本金都是很困難的，因此催生了信托方式的資本金籌措方法，而最終的資金來源仍是銀行信貸。商業(yè)銀行法規(guī)定，商業(yè)銀行不得向非自用不動產(chǎn)投資或者向非銀行金融機構(gòu)和企業(yè)投資，而信托法規(guī)定信托公司不得吸儲，但是二者合作之后，形成了一個“銀信政”產(chǎn)品，銀行向其高端客戶銷售信托公司理財產(chǎn)品，隨后，客戶資金由信托公司托管，這些資金再作為項目資本金注入基礎設施項目。所以，政府與信托公司的合作很大程度上是政府出于充實融資平臺資本金考慮，目的是往往是為了進一步申請銀行貸款。
（三）政信合作內(nèi)在原因分析---信托公司面（資金提供面）
1、歷史淵源
從歷史來看，信托公司從誕生伊始就和政府機構(gòu)合作緊密，上世紀八九十年的信托公司更是作為地方政府的小金庫為各類政府項目進行融資。在過去的二十多年時間里，信托行業(yè)歷經(jīng)幾次整改。如今，脫胎換骨后的信托公司已逐步進入正規(guī)化、市場化運作的軌道中，作為管理逐步規(guī)范的信托公司在與政府的合作中也打開新的局面、邁入新的時代。
2、信托公司多為國有控股的公司治理結(jié)構(gòu)
2002年信托業(yè)重新登記以來，信托公司受地方政府影響已經(jīng)大為減少，但在信托公司治理結(jié)構(gòu)上仍有多為國有股東控股，與政府仍然保持著較為密切的聯(lián)系。
3、巨大的市場需求和較低的技術(shù)門檻對信托公司的吸引力
在地方政府發(fā)行債券被禁止的情況下，政信合作作為一種替代的模式填補了市場空白。地方政府資金需求規(guī)模大、產(chǎn)品設計的技術(shù)含量較低，對信托公司產(chǎn)生了巨大的吸引力。
二、傳統(tǒng)的政信合作模式
（一）傳統(tǒng)的政信合作模式的核心特征
傳統(tǒng)的政信合作模式的核心特征是：還款來源只限于政府信用，其它的風險防范手段形同虛設，實際上就是地方政府債。在傳統(tǒng)的政信合作模式中，信托公司通過發(fā)行信托計劃募集資金，將其用于充實政府項目資本金，用財務杠桿為銀行信貸提供保證。例如，按照一般銀行貸款要求的項目注冊資本金必須達到總投資額的35%計算，50億元信托投資可為重大項目建設帶來93億元的銀行后續(xù)貸款。
交易步驟說明：
1、地方政府設立融資平臺公司，信托公司面向商業(yè)銀行和社會投資者發(fā)行信托計劃。
2、信托資金到位后將募集資金用于向政府融資平臺定向增資，政府融資平臺滿足最低資本金要求，向銀行申請后續(xù)貸款。
3、信托到期，政府指定的其他公司（第三方回購主體）向信托公司支付股權(quán)溢價回購款。
4、地方人大、財政局對回購款的支付出具承諾。
5、信托公司向投資者分配信托本金和收益，信托計劃終止。
（二）傳統(tǒng)的政信合作模式的風險
這種傳統(tǒng)的政信合作業(yè)務模式的風險主要包括信用風險和法律風險兩類。
1、信用風險
信用風險即地方政府無法償還債務的風險。目前地方政府對“土地財政”的依賴性突出，在一些地方，土地直接稅收及城市擴張帶來的間接稅收占地方預算內(nèi)收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預算外收入的60%以上。這種主要依靠“土地財政”建立的城市經(jīng)濟發(fā)展模式是不可持續(xù)的，一旦大規(guī)模城市化進程結(jié)束，可供開發(fā)的土地日益減少，未來的地方財政狀況將會面臨嚴峻考驗，信用風險將逐步凸顯。
2、法律風險
地方政府的擔保往往是地方人大、政府出具的還貸支持性文件，或是地方財政出具還本付息的承諾函，而這種"擔保函"并不具備法律強制力。實際上，按照我國《擔保法》關于國家機關不能擔任保證人的規(guī)定，政府財政為旗下平臺公司提供承諾的行為并無相應法律效力，起不到信托資金償還萬無一失的作用。
三、政信合作的創(chuàng)新模式
基于傳統(tǒng)政信合作業(yè)務的風險和內(nèi)在缺陷而產(chǎn)生的是政信合作的創(chuàng)新模式，該模式有以下主要特征：產(chǎn)品設計的結(jié)構(gòu)化、投資運用的組合化和核心資產(chǎn)抵押的增加。
（一）產(chǎn)品設計的結(jié)構(gòu)化
在政信合作的創(chuàng)新模式中出現(xiàn)了產(chǎn)品設計受益權(quán)的分層，分層資金來源方除了一般投資人外，還有政府關聯(lián)企業(yè)、專業(yè)投資基金等。大型優(yōu)質(zhì)企業(yè)、社會投資基金等投資主體以及作為初始杠桿性投入的財政資金，擔保公司、創(chuàng)業(yè)投資公司等機構(gòu)對產(chǎn)品進行信用增級。通過多方合作，使得各主體的風險與利益相匹配，能共同分享地方經(jīng)濟發(fā)展帶來的成果，實現(xiàn)了風險的合理分散與承擔。
（二）資金運用的組合化
該模式依然是信托公司募集資金并投向政府定制的項目。但其有兩個新特點：資金來源不限于信托公司募集而趨向多元化；資金投向不再是單一項目，而趨向組合投資，資金的投向不再是單一的用款企業(yè)，而是數(shù)家甚至數(shù)十家優(yōu)質(zhì)企業(yè)，有組合投資性質(zhì)。產(chǎn)業(yè)與園區(qū)信托基金是這一趨勢中一種新的投資組合運用方式。該模式的構(gòu)架是信托公司與政府相關企業(yè)發(fā)起設立基金，基金以貸款或股權(quán)等形式向投向相同產(chǎn)業(yè)特征的企業(yè)或園區(qū)建設。信托公司負責募集資金，政府委托屬下企業(yè)與信托公司合作管理基金運營?；鹗找媾c本金償還來源則靠政府財政陸續(xù)到位的資金、所投資企業(yè)還款或分紅、園區(qū)物業(yè)租金等形成的現(xiàn)金流。比如，2008年成立的“中信-凱德1號科技園區(qū)股權(quán)投資集合資金信托計劃”。該信托專門投資于北京、上海等地政府舉辦的科技園區(qū)商務房地產(chǎn)所有權(quán)，具有組合投資分散風險的特征，信托收益來自經(jīng)營物業(yè)所取得的租金以及在信托結(jié)束時出售物業(yè)所獲溢價。該信托產(chǎn)品融基金化、商業(yè)地產(chǎn)和政府支持等元素為一體，是產(chǎn)業(yè)與園區(qū)信托基金的雛形。另外，還有新華信托發(fā)行的“港泰物流園區(qū)項目貸款集合資金信托計劃”也可資借鑒。這些案例作為產(chǎn)業(yè)與園區(qū)基金的雛形，在運營模式和項目選擇上已彰顯出信托機制在政府融資創(chuàng)新中組合運用的優(yōu)勢。
（三）核心資產(chǎn)抵押的增加
雖然信托資金的投資與風險控制的設計中仍然有政府的身影，市場化運作優(yōu)勢已不斷增強，政府信用不再是唯一的擔保措施。信托公司在政信合作項目的開展中，除要求政府提供財政承諾外，還要求具有切實有效的信用增級措施。信用增級措施主要包括：土地或其他財產(chǎn)抵押、項目收費權(quán)質(zhì)押、政府授權(quán)投資的機構(gòu)或部門出資設立的全資或控股企業(yè)提供承擔連帶責任的保證擔保等。
隨著經(jīng)濟社會環(huán)境的不斷變化，政信合作業(yè)務也將逐步深化，邁入新的階段。我們有理由相信，政信合作業(yè)務不但能作為政府傳統(tǒng)融資途徑的良好補充，更能以創(chuàng)新方式滿足地方政府靈活多樣的投融資需求，為地方經(jīng)濟的發(fā)展貢獻自己的力量。
(xief摘自信托業(yè)務三部 周翔)